Методические материалы
Методические рекомендации по проведению функционального анализа

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

ПО ПРОВЕДЕНИЮ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО АНАЛИЗА В ОТРАСЛЕВЫХ (ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ) И ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ МЭРИИ ГОРОДА

1.     ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Планом мероприятий мэрии города по проведению административной реформы на территории муниципального образования "Город Архангельск" на 2009-2010 годы, утвержденным распоряжением мэра города от 08.05.2009 № 624р (с изменениями), предусмотрено проведение функционального анализа в отраслевых (функциональных) и территориальных органах мэрии города, под которым понимается осуществление анализа и оценки эффективности и целесообразности текущей деятельности, функционирования отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии города.

 Функция - это совокупность действий отраслевого (функционального) и территориального органа мэрии города, осуществляемых от имени мэрии города в пределах установленных полномочий, и влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

В общем виде функции подразделяются на следующие виды:

1) политические функции - выработка программных целей и задач развития общества, определения перспективных направлений и путей их реализации, а также деятельность, связанная с международными, межрегиональными и межнациональными отношениями;

2) правоустанавливающие функции - издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования "Город Архангельск" обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

3) правоприменительные функции - издание индивидуальных правовых актов;

4) контрольно-надзорные функции:

- осуществление действий по контролю и надзору за юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами мэрии города, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

5) функции по управлению муниципальным имуществом - осуществление полномочий собственника в отношении имущества муниципального образования "Город Архангельск", в том числе переданного муниципальным унитарным предприятиям и муниципальным учреждениям, а также управление находящимися в муниципальной собственности акциями (долями) хозяйственных обществ;

6) функции по оказанию муниципальных услуг - предоставление органами мэрии непосредственно или через подведомственные им муниципальные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

 7) иные.

 Функции в зависимости от ее получателя разделяются на внешние (получателем выступают физические, юридически лица, органы власти) и внутренние.   

2. АЛГОРИТМ ПРОВЕДЕНИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО АНАЛИЗА

 Функциональный анализ включает в себя:

 - выделение функций отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии города;

- исключение избыточных и дублирующих функций;

- синтаксический анализ формулировок функций;

- формирование реестра функций, осуществляемых отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города;

- формирование реестра функций мэрии города.

        

Отраслевые (функциональные) и территориальные органы мэрии города:

анализируют выполняемые ими функции, исключая избыточные и дублирующие,

приводят выполняемые функции к единому синтаксическому стандарту,

заполняют на каждую выполняемую функцию паспорт функции (паспорт функции представляет собой набор вопросов, ответы на которые содержат информацию о правовых основаниях исполнения функции, механизмах ее реализации, количестве сотрудников, исполняющих функцию, оценке функции на предмет избыточности по установленным критериям); 

формируют реестр функций, осуществляемых соответствующим органом.

2.1. ИДЕНТИФИКАЦИЯ ИЗБЫТОЧНЫХ ФУНКЦИЙ

Чтобы идентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена на:

1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

3) легитимность.

Прежде всего, необходимо составить нормативно установленный перечень функций отраслевого (функционального) или территориального органа мэрии города:

Формулировка функции
отраслевого (функционального) или территориального органа мэрии города

Документ, устанавливающий,
предписывающий или   
упоминающий функцию   

                                                              

1

2.1. Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами.

К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устав муниципального образования "Город Архангельск", программы социально-экономического развития муниципального образования "Город Архангельск", программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные органами государственной власти.

К политическим документам относятся послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год и бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год.

2.2. Анализ на адекватность форм и методов реализации функции целями задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи.

2.3. Значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.

Проверка на легитимность функции состоит в:

1) установлении правовых актов, закрепляющих функцию;

2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям отраслевого (функционального) и территориального органа мэрии города по ее реализации в подзаконном нормативном акте.

Само по себе закрепление функции нормативным правовым актом не свидетельствует о ее необходимости. Закрепление функции в актах, не имеющих юридической силы (письмо, телеграмма, рекомендации, методические материалы), равно как и в правовых актах, подлежащих регистрации, но не зарегистрированных в Минюсте России, либо подлежащих опубликованию, но не опубликованных, тождественно отсутствию функции в нормативном правовом акте. В указанных случаях функция признается избыточной как нелегитимная.

Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта не достаточна. Типичными примерами являются функции, установленные подзаконными актами вместо законодательных актов.

Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном нормативном акте позволяет выявить избыточные права отраслевого (функционального) и территориального органа мэрии города, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе отраслевыми (функциональными) и территориальными органами мэрии города через расширительное или вольное толкование закона.

2.2. УПРАЗДНЕНИЕ ИЗБЫТОЧНЫХ ФУНКЦИЙ

Идентификации избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:

1) ликвидация функции;

2) сокращение масштаба исполнения функции;

3) передача на исполнение муниципальному унитарному предприятию или учреждению;

4) передача функции на аутсорсинг.

3.1. Ликвидация функции означает исключение указанной функции из нормативного правового акта без замены иными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения, либо прекращение исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Ликвидация функции происходит в следующих типичных случаях:

- функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;

- функция не закреплена нормативным правовым актом;

- функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;

- функция закреплена актом недостаточной юридической силы. В указанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации.

 В случае, если исполняемая отраслевыми (функциональными) или территориальными органами мэрии города функция прямо нормативно не закреплена, но вытекает из содержащихся в законодательстве функций, такая функция может быть не признана избыточной при условии соответствующего обоснования.       

3.2. Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта регулирования или оказания муниципальных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции, в остальной части функция признается необходимой.

3.3. Передача функций на исполнение муниципальному унитарному предприятию или учреждению возможна в тех случаях, когда функции направлены на обеспечение деятельности органов власти, носят характер обслуживания основных, более значимых функций, а полный отказ от функций повлечет риск нанесения ущерба муниципальному имуществу или возникновения организационных проблем в деятельности отраслевых (функциональных) или территориальных органов мэрии города.

3.4. Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещение заказа на исполнение функции среди участников рынка.

На аутсорсинг не могут быть переданы властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат, например, функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, строительство объектов.

2.3. СИНТАКСИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ФУНКЦИЙ

Выполняемые отраслевым (функциональным) или территориальным органом мэрии города функции должны быть приведены к единому синтаксическому стандарту. Собственно приведение формулировок к синтаксическому стандарту позволяет провести первичное "выбраковывание" формулировок "функций". Первый критерий признания "функции" избыточной, становится невозможность ее переложить в требуемый синтаксический стандарт, фактически, в этом момент, она распознается как "не функция" (это может быть декларацией намерений, установлением принципа, указанием на направление деятельности, целью или задачей органа, его миссией, но не функцией). Вторым критерием "избыточности" становится появление большого количества функций – дублеров, которые до этого скрывались за полисемантичными и высоко агрегированными формулировками функций из положений, либо перенесенными из отдельных норм законов и подзаконных актов.

Приведение к единому синтаксическому стандарту означает, что формулировки функций должны единообразно звучать, иметь единую "формулу записи". Для этого требуется соблюдение ряда правил:

         1) действие, которым описывается исполнение функции, должно использовать глагол или отглагольное существительное с минимальным агрегированным значением. В качестве примера следует указать, что к глаголам с максимальным агрегированным значениям относятся "координирует", "содействует", "совершенствует", "взаимодействует", к глаголам с минимальным агрегированным значением относятся "вносит", "регистрирует", "выдает", "принимает";

2) функция может описываться исключительно единственным действием, использование в формулировке функции перечисления глаголов (или отглагольных существительных) как однородных членов не допускается. В этом случае, рассматриваются либо две и более функции, либо указывается крайнее (или обобщающее действие) в процессуальной цепочке, выступающей фактически последовательностью операций по исполнению одной единственной функции;

3) рассматриваемое действие исполняется исключительно самим отраслевым (функциональным) или территориальным органом мэрии города, без привлечения или последующего участия иных органов или организаций, исключение составляет возможность единовременного соисполнения данного действия иным органом (в этом случае соисполнение и соисполнитель прямо указывается в функции соответствующего органа мэрии города);

4) применяемое в формулировке действие выполняется на регулярной или, по крайней мере, на неоднократной основе. Собственно требование регулярности (или неоднократности) действия выступает критерием отсева от множества функций деятельности органа реализуемой в форме "мероприятий".

5) из формулировки функции должно быть однозначно идентифицируемы:

- выход[1] или результат исполнения функции;

- получатель результата, объект действия или контрагент рассматриваемого действия. В качестве получателя результата могут быть указаны категории лиц ("инвалиды", "заявители" и пр.), либо единичные конкретные получатели (конкретность определяется указанием на имя собственное получателя, например, Архангельское областное Собрание депутатов);

конкретная сфера применения функции.

Существует определенное правило соотношения указанных элементов в формулировке функции. Как правило, результат исполнения функции, получатель результата и сфера применения функции редко совместно указываются в одной формулировке. Практика построения формулировок функции, как правило, объемлется двумя вариантами:

1.       Действие + результат действия (выход функции) + получатель результата (контрагент действия/объект действия);

2.       Действие + результат действия + однозначно идентифицируемая сфера применения.

В последнем случае получатель результата не указывается, в случае если функция распространяется на неограниченный круг лиц, или его идентификация следует из характера действия, достигаемого результата и сферы применения.

Примером первого варианта может служить следующая формулировка функции "выносит решения об объявлении несовершеннолетнего дееспособным (эмансипированным)", второго варианта - "осуществляет контроль за использованием земель на территории муниципального образования "Город Архангельск".

В ходе приведения формулировок к единому синтаксическому стандарту не только вскрываются формулировки функций, которые не могут быть отнесены к функциям вообще, но и существенно уменьшается число функций дубликатов. Устранение дублирующих друг друга функций из единого списка достигается за счет применения правила - "один выход – одно действие", или иными словами "у двух различных функций не может быть общего выхода".

2.4. ФОРМИРОВАНИЕ РЕЕСТРА ФУНКЦИЙ ОТРАСЛЕВОГО (ФУНКЦИОНАЛЬНОГО) ИЛИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОРГАНА МЭРИИ ГОРОДА

         По окончании проведения функционального анализа в отраслевом (функциональном) или территориальном органе мэрии города соответствующий орган мэрии города формирует реестр функций органа по следующей форме:

№ п/п

Наименование функции

Документ, устанавливающий,
предписывающий или   
упоминающий функцию   

Финансовое обеспечение исполнения функции

Результат исполнения функции

Получатель функции

         Заполненные паспорта функций и реестр функций отраслевого (функционального) или территориального органа мэрии города направляются соответствующим органом мэрии города в рабочую группу по проведению функционального анализа.



[1]Выход функции – материальный или информационный продукт административного характера (действия, решения, правовые акты и пр.), являющийся результатом выполнения функции.

Скоро что то будет...
Оцените полезность информации:
Дата публикации документа: 17.12.2009 10:35:17
Последнее изменение: 02.03.2016 08:16:32

Жалобы на всё
Не убран мусор, яма на дороге, не горит фонарь? Столкнулись с проблемой — сообщите о ней!