"Местное самоуправление в Архангельской области: состояние и перспективы развития"

В Архангельской области происходит процесс становления местного самоуправления, рассматриваемый нами как институт местной публичной власти, с одной стороны, и как институт гражданского общества - с другой.

На федеральном и региональном уровнях государственной власти приняты основополагающие законодательные акты, регулирующие деятельность местного самоуправления, на местном - уставы муниципальных образований. На территориях городов областного значения, районов создано 27 муниципальных образований, обладающих муниципальной собственностью и местными финансами. Сформированы и работают органы местного самоуправления, возглавляемые, как правило, главами муниципальных образований. Развивается территориальное общественное самоуправление. За прошедший период накоплен определенный опыт управления местными сообществами и муниципальными хозяйствами.

И все же, несмотря на происшедшие изменения в системе местной власти, возникает вопрос: "Можно ли сегодня с уверенностью утверждать, что функционирующая в настоящее время система местного самоуправления в регионе имеет благоприятную перспективу для своего развития?"

Изучение процесса становления местного самоуправления в Архангельской области в течение последнего десятилетия не позволяет нам дать однозначно положительного ответа. Скорее, наоборот, анализ политики, проводимой федеральными и региональными органами государственной власти в Российской Федерации, в том числе и в Архангельской области вызывает определенную тревогу за судьбу института местного самоуправления в трансформирующемся российском обществе.

Пусть не покажется слишком "мрачным" и поспешным высказанное нами предположение, но оснований для беспокойства у последовательных сторонников развития местного самоуправления в нашем северном регионе имеется достаточно.

Противоречивость процесса развития местного самоуправления в Архангельской области заключается еще и в том, что формирование данного института местной публичной власти происходит не "снизу", а "сверху". Федеральными органами государственной власти была жестко задана модель местной власти в виде ее муниципальной организации. Причем, первые шаги по ее "внедрению" осуществлялись достаточно прямолинейно, без учета сложившейся территориально-поселенческой структуры региона, особенностей социально-экономического развития территорий проживания местных (городских и сельских) сообществ, местных традиций, исторического и социального опыта участия населения в самоуправлении. По нашему глубокому убеждению, нельзя выстраивать систему местной власти в такой стране, как Россия, по какому-то единому стандарту. Она должна быть достаточно гибкой и адаптированной к местным и региональным особенностям.

В своей реформаторской деятельности по формированию нового политического и социального института местной власти, федеральная власть рассчитывала на поддержку руководителей регионов. Однако в реальности, в Архангельской области как субъекте Российской Федерации было сделано все возможное для дискредитации местного самоуправления в общественном сознании, превращения его в "пятое колесо" своей региональной государственной "телеги". Делиться материальными и финансовыми ресурсами с органами местного самоуправления органы государственной власти не испытывают особой потребности и желания. Одновременно органы местного самоуправления были наделены федеральным и региональным законодательством такими неподъемными полномочиями, выполнение которых требует больших материальных и финансовых средств. Но их в местных бюджетах нет и быть не может. Основные финансовые потоки направляются в федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации. Вопросы обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований остаются в регионе до настоящего времени до конца не решенными.

Вывод сделать нетрудно: местное самоуправление как институт местной публичной власти "брошено" органами государственной власти всех уровней на "самовыживание". Таковы, очевидно, в современной трансформантной России "законы" рынка и государственного бюрократического управления. Можно образно и точно выразить сущность формирующихся между субъектами государственного и муниципального управления отношений словами великого баснописца И.А. Крылова: "У сильного всегда бессильный виноват".

Вызывает обоснованную тревогу политика органов государственной власти по развитию местного самоуправления в Архангельской области. Прежде всего, обратим внимание на постоянные попытки руководителей органов государственной власти поставить под жесткий административный и финансовый контроль процесс развития и функционирования местного самоуправления. Идеологом такой позиции является глава администрации области А.А. Ефремов. После своей поездки в Республику Татарстан он заявил, что ему импонирует созданная в этом субъекте Российской Федерации система местной власти. По видимому, если бы архангельскому "губернатору" представилась возможность изменить существующую в области систему местного самоуправления, то образцом в качестве образца местным сообществам, очевидно, порекомендовали бы избрать именно модель государственного местного управления.

Вместе с тем следует заметить, что сформированная в Республике Татарстан система так называемого местного самоуправления в ее "усеченном виде" полностью противоречит статьям 12, 131-132 Конституции Российской Федерации. Согласно статьи 12 Конституции, в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. (выделено нами - А.К.).

Именно последнее положение Конституции не устраивает региональную управленческую элиту. Поэтому они предпринимают настойчивые попытки исключить его из данной статьи. Правда, как показывает анализ политики органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, у руководителей регионов имеется достаточно "рычагов", с помощью которых можно органы местной публичной власти сделать "ручными", т.е. управляемыми.

В немалой степени формированию негативно-выжидательного отношения к местному самоуправлению у региональных руководителей, государственных чиновников Архангельской области способствует позиция, занимаемая в настоящее время определенной частью руководителей органов местного самоуправления, депутатов, избранных в представительные органы местного самоуправления, муниципальных служащих.

У многих муниципальных деятелей и муниципальных служащих не сложилось какого-то цельного представления о сущности и содержании местного самоуправления, его роли в организации жизнедеятельности местных сообществ. И в этом нет ничего удивительного. Часть из них рассматривает данный институт местной власти в качестве "правопреемника" бывших местных советов, а другая - как "акционерное общество" закрытого типа, посредством которого осуществляется управление муниципальной собственностью в самом широком понимании этого понятия и местными сообществами.

Социальной опорой представителей органов государственной власти, стремящихся поставить под полный контроль местное самоуправление в регионе выступает и значительная часть местного населения. У большинства граждан сформировано негативное отношение к местному самоуправлению как институту местной власти, которая, по мнению последних, стала не "ближе" к народу, а, наоборот, еще больше "отдалилась" от него. В немалой степени такой позиции способствовали органы государственной власти и местного самоуправления, которые при введении института местного самоуправления практически не использовали социальный потенциал местных сообществ. Все участие местного населения в организации местного самоуправления в своих городских и сельских поселениях, в районах свелось к реализации права избирать и быть выбранными в представительные органы местного самоуправления. Остальные права и обязанности населения, прописанные в нормативно-правовых актах по местному самоуправлению, оказались лишь декларацией, ибо никто из местной управленческой элиты не стремится к их реализации.

Вспомним мысль К.Маркса и Ф.Энгельса: идея неизменно посрамляла себя, если она отделялась от интереса. Интерес к той или иной идее возникает сначала у самой образованной и наиболее подготовленной части граждан, которые стремятся донести ее основные положения в массы посредством имеющихся в их распоряжении средств. В этой работе существенная роль принадлежит общественным наукам, научной общественности. Последние, на наш взгляд, оказались неподготовленными к этой работе. И это вполне закономерно. На протяжении практически всего советского периода развития российского общества основное внимание в научных исследованиях обращалось на научно-теоретическое обоснование сущности и содержании деятельности местных Советов как органов государственной власти. О развитии местного самоуправления в бывшем Советском Союзе не могло быть и речи. Опыт организации местной публичной власти в виде ее муниципальной организации изучался лишь узким кругом ученых-специалистов, а до уровня сознания простого советского человека доводить его не считалось нужным.

Как известно, сама идея только тогда становится материальной силой, когда она овладевает сознанием масс. И если в современной России абсолютное большинство граждан, значительная часть государственного и муниципального чиновничества, депутатов представительных органов власти всех уровней не воспринимает в настоящее время идею местного самоуправления, то ее материализация в общественном массовом сознании, по нашему мнению, представляет собой длительный по временным рамкам процесс.

В настоящее время в Архангельской области отсутствует научно-обоснованная концепция развития местного самоуправления. Следовательно, вряд ли можно говорить о проведении серьезной и продуманной работы среди населения региона по разъяснению сущности местного самоуправления, его роли в решении вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

Как органы государственной власти намерены способствовать формированию у населения позитивного представления о местном самоуправлении, если сами не допускают и мысли о самостоятельности данного института местной публичной власти? О каких перспективах развития местного самоуправления в регионе можно говорить, если в области отсутствует рассчитанная на длительный период программа развития местного самоуправления? Возможно, она у органов государственной власти и имеется, тогда почему она не опубликована?

Наши прогнозные оценки в вопросе о перспективах развития местного самоуправления в Архангельской области основываются на нескольких источниках. Первый из них - это нормативно-правовые акты, принятые федеральными и региональными органами государственной власти в области местного самоуправления. Вторым источником являются нормативно-правовые акты, принятые представительными органами местного самоуправления и главами муниципальных образований. В качестве еще одного источника выступают материалы, опубликованные в центральных, региональных и местных средствах массовой информации, научные труды и публикации и т.п.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что процесс становления местного самоуправления в Архангельской области прошел свою начальную стадию своего развития. Он характеризуется переходом от советской модели местного управления к муниципальной организации местной публичной власти. Правда, следует заметить, смена вывесок на зданиях, занимаемыми органами местного самоуправления и территориальными структурными подразделениями местных администраций еще не означает качественных изменений в содержании их работы. Поэтому на данном этапе развития местного самоуправления руководителям органов муниципального управления, депутатам представительных органов, муниципальным служащим предстоит осваивать новые формы и методы управления местными сообщества, муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством в условиях переходного российского общества. И здесь встает вопрос о подготовке и переподготовке кадров муниципальных управляющих, менеджеров, специалистов по работе с местными сообщества, т.е. муниципальных деятелей нового поколения, способных с учетом современных реалий и перспектив будущего эффективно решать вопросы организации жизнедеятельности местных сообществ на территориях их проживания.

Не менее важным остается вопрос о выборе региональной системы местного самоуправления. В основу функционирующей в настоящее время положено административно- территориальное деление Архангельской области. В ней основными территориальными единицами являются города областного подчинения, районы, поселки, округа, сельсоветы. Именно на этом уровне, согласно областного законодательства, и могут создаваться муниципальные образования. Как отмечалось выше, в Уставе Архангельской области перечислено 27 муниципальных образований, из них городских - 6 (Архангельск, Северодвинск, Котлас, Коряжма, Новодвинск, Мирный).

В тоже время населению других городских и сельских поселений, которое имеет право на организацию местного самоуправления через создание муниципальных образований, предлагается формировать общественное самоуправление, т.е. решать вопросы местного значения непосредственно или через органы общественного самоуправления. По-видимому, органы государственной власти не хотят иметь дело с более "мелкими" муниципальными образованьями, так как это создает для региональной власти дополнительную "головную боль". Проблем хватает с нынешними муниципальными образованьями.

И, тем не менее, данный вопрос уже выходит на повестку дня, и он потребует своего решения. Силовой вариант должен быть исключен. Он может решаться исключительно в правовом поле. Поэтому органам государственной власти и местного самоуправления региона необходимо уже сейчас готовить и вносить свои предложения в федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении. Изменения должны, как нам представляется, касаться следующих вопросов:

  • уточнения сущности и содержания понятия местного самоуправления;
  • определения уровня, на котором местное самоуправление функционирует как институт местной публичной власти, наделяется отдельными государственными полномочиями;
  • отказа от использования понятия "муниципальное образование" в том значении, в каком оно дается в федеральном законодательстве. Речь, по нашему мнению, может идти об употреблении данного понятия для муниципальной организации (муниципальном устройстве) местного самоуправления наравне с таким понятием как "муниципалитет";
  • наделения местных сообществ правом выбора формы организации местного самоуправления, определения своих полномочий и обязательств перед жителями и государством с учетом социально-экономического развития территории, имеющихся материальных и финансовых ресурсов, исторических и иных традиций и др.

Как показывает исторический опыт развития городового общественного самоуправления и земских учреждений в дореволюционной России, в том числе и в бывшей Архангельской губернии, местное самоуправление в самой простой форме его организации начиналось именно с небольших уездных городов (упрощенное городовое общественное управление), с сельских деревенских общин. Затем оно осуществлялось на более высоком уровне - губернском и уездном, а также на уровне города Архангельска. При этом полномочия и права органов городового общественного управления в Архангельске и уездных городах были далеко не идентичными. Такая же ситуация наблюдалась в компетенции земских учреждений губернского и уездного уровней.

Вполне естественно, что не нет смысла механически копировать вышеизложенную схему региональной модели организации местного самоуправления, функционировавшую в дореволюционный период российского государства. Но сам подход, на наш взгляд, заслуживает внимания.

Развитие нынешней региональной системы местного самоуправления в Архангельской области может рассматривать в трех вариантах.

Первый вариант. Отказ от местного самоуправления как института местной публичной власти и воссоздание системы местного государственного управления. На данном этапе вероятность его осуществления маловероятна, так как необходимо внести соответствующие изменения в Конституцию Российской Федерации и отказаться от ратифицированной Федеральным Собранием Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Второй вариант. Административно-территориальное устройство Архангельской области остается без изменений. Сохраняется число входящих в нее муниципальных образований. В их границах может и, вполне вероятно, будет происходить создание новых муниципальных образований в границах сельских районов. Это будет иметь далеко не благоприятные последствия, так как при ныне действующем законодательстве заложены благоприятные условия для конфликтов между органами местного самоуправления муниципальных образований различных уровней.

Одним из возможных вариантов выхода из сложившейся ситуации - изменение положения, закрепленного в пункте 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которого "подчиненность одного муниципального образования другому не подчиняется". По видимому, в границах районного муниципального образования речь должна идти о выстраивании такой модели местной публичной власти, которая позволяла бы, с одной стороны, учитывать интересы всего районного территориального сообщества, а с другой - не ущемлять интересы местных сообществ на уровне муниципальных образований сельсоветов, поселков.

Можно сослаться и на другой вариант выхода из предполагаемой ситуации. С согласия населения районных муниципальных образований и после соответствующего решения областного Собрания депутатов последние ликвидируются. Вместо органов местного самоуправления формируются органы государственной власти, которые осуществляют управление территориальным сообществом и местным хозяйством. В границах одного или нескольких сельских советов, городов, поселков городского типа образуются органы местного самоуправления, наделенные определенной компетенцией в соответствии с имеющейся на территории их деятельности природных, материальных, финансовых и иных ресурсов. Однако и при этом варианте не исключается конфликтность в отношениях между органами государственной власти в районе и органами местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Как нам представляется, наиболее оптимальным вариантом мог бы стать следующий. В областном законодательстве необходимо четко прописать критерии осуществления права местных сообществ на формирование местного самоуправления как института местной публичной власти, способного решать вопросы местного значения и выполнять отдельные государственные полномочия. Если реализация всех обозначенных в законе критериев невозможна, то местное сообщество имеет право на выбор такой организационной формы местного самоуправления, которая позволит ему реализовать свои полномочия не в полном объеме, а лишь часть из них. При этом органы государственной власти не могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями либо другими дополнительными полномочиями на решение вопросов местного значения. При таком подходе местные сообщества получают соответствующие стимулы для активизации своей деятельности, направленной на более эффективное использование института местного самоуправления с целью удовлетворения общественных потребностей населения.

Третий вариант. Перспективы развития системы местного самоуправления обуславливаются необходимостью проведения административно-территориальной реформы в Архангельской области. Она предусматривает, в частности, укрупнение сельских районов и создание на их основе территориальных административных округов, в границах которых могут быть созданы одноуровневая или многоуровневая система местного самоуправления. Право выбора такой системы необходимо закрепить за местными сообществами при согласовании с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Обобщим вышесказанное. Становление местного самоуправления в Архангельской области представляет собой довольно сложный и противоречивый процесс. В нем пройден очень важный этап, в ходе которого в регионе создана определенная нормативно-правовая база, сформирована система местного самоуправления, накапливается очень важный и необходимый опыт управления местными сообществами и муниципальными хозяйствами. Перспективы развития местного самоуправления как института местной публичной власти и как элемента гражданского общества во многом будут зависеть от политики органов государственной власти, а также от активности самих местных сообществ, органов местного самоуправления.

Скоро что то будет...
Оцените полезность информации:
Дата публикации документа: 06.04.2006 16:11:38
Последнее изменение: 18.07.2018 10:38:36
Навигация по разделу

Жалобы на всё
Не убран мусор, яма на дороге, не горит фонарь? Столкнулись с проблемой — сообщите о ней!