Вопросы формирования территориальной организации местного самоуправления в регионе в условиях переходного российского общества приобретают для местных сообществ, органов государственной и муниципальной власти актуальное значение.

Как известно, в теории и практике муниципального управления для характеристики таких основополагающих категорий муниципальной науки как "местное самоуправление", "местное сообщество", "местная власть" используются понятия "территориальные основы местного самоуправления", "территориальная организация местной власти", "территориальная организация местного самоуправления". Взаимосвязь между данными терминами очевидна. Вместе с тем вряд ли эти понятия можно рассматривать как однопорядковые, так как каждое из них раскрывает одно из свойств исследуемых нами социальных явлений. Поэтому есть смысл остановиться на анализе сущности и содержании каждого из вышеперечисленных терминов, так как среди исследователей не сложилось какого-то однозначного подхода в их изучении.

Термин ""территориальные основы местного самоуправления" рассматривается как институт муниципального права, который "представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения" (1).

Как нам представляется, такой подход несколько сужает смысл и назначение используемого понятия. Нельзя его рассматривать с позиции регулирования вопросов создания и преобразования муниципальных образований. Речь, на наш взгляд, идет о теоретическом обосновании модели территориальной организации местной публичной власти, о принципах и критериях ее устройства с учетом особенностей сложившейся территориально-поселенческой структуры в регионе.

Понятие "территориальная организация местной власти" определяется нами как пространственная форма организации местной власти в регионе, которая включает в себя сложившуюся территориальную структуру ее органов и функциональные территориальные взаимосвязи между ними.

Использование данного термина в практике государственного и муниципального управления позволяет охарактеризовать сущность и особенности функционирующей в регионе территориально-организационной модели управления:

- местными сообществами в границах территории их проживания;

- административно-территориальными образованиями, т.е. искусственно созданными органами государственной власти территориями в целях наиболее эффективного управления и местным хозяйством (социально-экономическим комплексом).

Как правило, понятие "территориальная организация местной власти" связывается исследователями с административно-территориальной организацией местной государственной власти, образуемой в границах административно-территориальных единиц (уезд, волость, округ, район и т.п.).

Категория "территориальная организация местного самоуправления" отражает сложившуюся структуру муниципальных организаций местного самоуправления в регионе, которая представляет собой территориальную модель местной публичной власти.

Анализ понятия "территориальная организация местного самоуправления" обуславливает необходимость изучения следующих вопросов:

- уточнения сущности и содержания понятий "местное самоуправление", "муниципальное образование";

- определения уровня, на котором местное самоуправление функционирует как институт местной публичной власти и может наделяться отдельными государственными полномочиями;

- наделения местных сообществ правом выбора формы организации местного самоуправления, определения своих полномочий и обязательств перед жителями и государством с учетом социально-экономического развития территории, имеющихся материальных и финансовых ресурсов, исторических и иных традиций и др.

- критериев и показателей выбора территории, в границах которой может формироваться муниципальная организация местного самоуправления;

- определения территории (административно-территориальной или территориальной единицы в регионе), в границах которой создается и функционирует муниципальная организация местного самоуправления;

- порядка установления и изменения границы территории, где функционирует муниципальная организация местного самоуправления;

- обоснования выбора органами государственной и местной власти организационно-территориальной модели управления местными сообществами в регионе и т.п.

Согласно части первой статьи 131 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (2,52).

Исходя из данного положения, можно говорить о двух принципах территориальной организации местного самоуправления - поселенческом и территориальном. Поселенческий принцип предусматривает создание территориальной организации местного самоуправления в границах городских и сельских поселений. Они, как правило, формировались естественным путем. Территориальный принцип означает, что организация местного самоуправления осуществляется в границах территориального образования, созданного административным способом в результате административного или территориального деления региона - субъекта Российской Федерации (район, округ, уезд, волость и т.п.).

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 12 определяет, что местное самоуправление осуществляется только на территориях муниципальных образований. К ним отнесены города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волость, сельский совет) и другие муниципальные образования.

Уставом Архангельской области, областным законом от 20 декабря 1995 года "О местном самоуправлении в Архангельской области" закрепляется муниципальная модель территориальной организации местного самоуправлении.

В статье 4 "Государственно-территориальное устройство" Устава Архангельской области определено, что в состав Архангельской области входит 27 муниципальных образований. Из них 6 создано в городах областного значения (Архангельск, Коряжма, Котлас, Мирный, Новодвинск, Северодвинск), 18 - в границах бывших административно-территориальных единиц - сельских районов, 2 - на островных территориях (Соловецкий район, Новая Земля), 1 - в границах города Онеги и Онежского района".

Статья 2 областного закона от 1 октября 1997 года "О территориях муниципальных образований в Архангельской области и установлении их границ" определила территории 27 муниципальных образований и их границы.

Вместе с тем статья 8 областного закона от 5 марта 1996 года "Об административно-территориальном устройстве Архангельской области" определяет, что в состав Архангельской области входят:

- Ненецкий автономный округ;

- 20 районов, включая Соловецкий район;

- 7 городов областного значения (в т.ч. областной центр, г. Онега);

- города районного значения;

- сельсоветы;

- рабочие поселки;

- сельские населенные пункты;

- населенные пункты, не имеющие статуса административно-территориальной единицы;

- закрытые административно-территориальные образования.

Согласно статье 7 областного закона 20 декабря 1995 года "О местном самоуправлении в Архангельской области", местное самоуправление осуществляется на всей территории Архангельской области в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Правда, тут же уточняется, что местное самоуправление осуществляется населением в границах муниципальных образований - районов, городов, поселков, округов, сельсоветов в соответствии с административно-территориальным делением Архангельской области, устанавливаемым областными законами.

Нетрудно заметить противоречивость областного законодательства о местном самоуправлении. С одной стороны, оно декларирует право населения на осуществление местного самоуправления, а с другой - тут же его ограничивает. В Уставе Архангельской области фиксируется, что в ее состав входит 27 муниципальных образований. В соответствующем законе устанавливаются их территория и границы. При этом изменение территорий муниципальных образований производится областным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти Архангельской области.

Словом, в регионе в настоящее время создана и функционирует так называемая одноуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. Территории муниципальных образований совпадают с границами территорий городов областного значения, сельских районов как административно-территориальных единиц.

В качестве правовой основы для ее реформирования в рассматриваемый период выступает проект новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья 10 предусматривает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах, муниципальных районах. Городское, сельское поселение, городской округ, муниципальный район определяется законодателем как муниципальное образование.

Таким образом, в новой редакции федерального закона предусматривается введение двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления. При этом сохраняется как поселенческий, так и территориальный принципы ее формирования. Муниципальное образование можно рассматривать в качестве административно-территориальное образования в структуре территориальной организации местной публичной власти субъекта Российской Федерации.

В границах муниципального образования формируется муниципальная организация местного самоуправления, обязательными элементами которой являются органы муниципального управления, организационные формы непосредственной демократии или формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

Разработка новой модели территориальной организации местного самоуправления обуславливает необходимость учета особенностей сложившейся в регионе территориально-поселенческой структуры, условий жизнедеятельности сельского населения, использования накопленного исторического и социального опыта управления местными сообществами на Русском Севере.

Одним из существенных показателей, характеризующим сложившуюся территориально-поселенческую структуру расселения населения в регионе, выступает показатель плотности населения на 1 квадратный километр.

Анализ статистических данных по Российской Федерации и Архангельской области выявляет следующую картину. Если на 1 января 1995 года плотность населения на 1 квадратный километр в Архангельской области составляла 2,6 человека, в Российской Федерации - 8,7 человека, то на 1 декабря 2002 года соответственно 2,4 и 8,4 человека. Разница выглядит довольно существенной: в 1995 году в Архангельской области на 1 квадратном километре проживало в 3,3 раза меньше, чем в Российской Федерации, в 2002 году - в 3,5 раза (3).

Неоднозначной выглядит ситуация в разрезе муниципальных образований сельских районов Архангельской области и Ненецкого автономного округа НАО). К примеру, в МО "Вельский район" этот показатель составлял в 2002 году 6,6 человека на 1 квадратный километр, тогда в Ненецком автономном округе - 0,3 человека.

С учетом использования искомого показателя можно выделить следующие группы сельских муниципальных образований в регионе (без НАО).

В первую группу вошли сельские муниципальные образования, имеющие наименьшую плотность населения, которая колеблется от 0,3 до 1,0 человека на 1 квадратный километр. К ним относятся территории приполярных районов- МО "Мезенский район" и МО "Лешуконский район" (0,4 человека на 1 кв. км).

Вторая группа состоит из сельских муниципальных образований, плотность населения в которых составляет от 1,1 до 2,4 человек на 1 квадратный километр, т.е. ниже среднеобластного показателя. Обратим внимание на "географию" расположения сельских муниципальных образований в регионе: МО "Пинежский район" и МО "Верхнетоемский район" - 1,1 человека на 1 кв. км, МО "Приморский район" и МО "Ленский район" - соответственно 1,5 и 1,6 человека, МО "Шенкурский район" и МО "Виноградовский район" - 1,8 человек, МО "Холмогорский район" - 1,9 человек, МО "Каргопольский район" - 2,3 человека на 1 кв.км.

Как видим, несколько сельских муниципальных образований по данному показателю вплотную приблизилась к группе так называемых "северных" районов, другая часть расположена по берегам р. Северная Двина. МО "Шенкурский район" находится в центре Архангельской области, МО "Каргопольский район" является пограничной территорией.

В третью группу включены сельские муниципальные образования со средней плотностью от 2,5 до 4,0 человек на 1 квадратный километр. В ее составе МО "Плесецкий район" (2,5 чел. на 1 кв. км), МО "Вилегодский район"

(3,0 чел. на 1 кв. км), МО "Устьянский район"(3,7 чел. на 1 кв. км), МО "Соловецкий район" (4,0 чел. на 1 кв. км).

Четвертую группу представляют сельские муниципальные образования с наибольшей плотностью населения, показатели которой колеблются от 4,1 до 7,0 человек на 1 квадратный километр. К ней относятся центральные и южные районы Архангельской области: МО "Вельский район" (6,6 чел. на 1 кв. км), МО "Няндомский район" (4,7 чел. на 1 кв. км), МО "Котласский район" (4,4 чел. на 1 кв. км), МО "Коношский район"(4,1 чел. на 1 кв. км).

Таким образом, при формировании модели территориальной организации местного самоуправления в Архангельской области необходимо учитывать показатель плотности населения, особенно в приполярных районах северного региона. Согласно пункту 3 статьи 11 проекта новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к малонаселенным территориям относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения Российской Федерации.

Обратимся к анализу вопроса о развитии территориальной организации населения в условиях северного региона за последние десятилетия. Под ней понимается пространственная форма жизнедеятельности населения, включающая в себя размещение населения (сложившуюся сеть поселений) и функциональные территориальные взаимосвязи населенных пунктов и ареалов скопления населения (4).

В 1970-2002 годах число сельских населенных пунктов в Архангельской области сократилось с 5278 до 3957 или на 25,1% (5).

В разрезе сельских муниципальных образований (районов) существенное уменьшение поселений наблюдается в Ненецком автономном округе - 51,7% от общей численности, в МО "Каргопольский район" - 42,8%, в МО "Онежский район" - 40,4%, в МО "Ленский район" - 36,5%, в МО "Красноборский район" - 33,9%, в МО "Верхнетоемский район" - 33,2%, в МО" Шенкурский район" - 29%.

Следующую группу составили сельские муниципальные образования (районы), в которых показатель сокращения сельских населенных пунктов колеблется в пределах от 24 до 7 процентов. К ним относятся: МО "Устьянский район" - 24%, МО "Вельский район" - 22,7%, МО "Котласский район" - 20,4%, МО "Плесецкий район" - 20,2%, МО "Вилегодский район" и МО "Коношский район" - 20%, МО "Няндомский район" - 19,3%, МО "Лешуконский район" - 15,3%, МО "Виноградовский район" - 12,0%, МО "Пинежский район" - 10,8%, Холмогорский - 6,3%.

В МО "Приморский район" число сельских поселений уменьшилось на одно поселение, тогда как в МО "Мезенский район" их число увеличилось на пять.

Как видно из приведенных данных, тенденция к сокращению числа сельских населенных пунктов в Архангельской области на протяжении последних трех десятилетий носит устойчивый характер. Она сохранится в ближайшей перспективе, так как процесс реформирования территориальной организации населения в сельской местности региона далек от своего завершения.

Подтверждением наших наблюдений являются статистические данные о территориально-поселенческой структуре Архангельской области за последнее десятилетие (1993-2002 годы). За этот период число сельских населенных пунктов с численностью менее 5 жителей возросло с 827 до 944 или на 14%. Такая же ситуация наблюдается по группе сельских поселений, в которых отсутствует постоянное население. Их число увеличилось с 374 до 576 поселений или на 54%. В то же время произошло сокращение числа населенных пунктов с численностью населения от 11 до 25 человек - на 12,5%, от 26 до 50 человек - на 23,1% и т.д. Наиболее "стабильными" оказались группы сельских поселений с численностью от 51 до 100, от 101 до 200, от 201 до 500 и свыше 1000 жителей.

На 1 января 2003 года структура сельских населенных пунктов с учетом проживающего в них населения в сельской местности Архангельской области характеризуется следующими данными (6).

Как видим, только в 3381 сельских поселениях проживало постоянное население. Свыше 60% сельских населенных пунктов имело численность 50 и менее жителей. Почти в 23% сельских поселениях число жителей колебалось от 51 до 1000 человек. Чуть больше одного процента составляют сельские поселения с численностью свыше 1000 человек.

Несомненный интерес представляют статистические данные по структуре сельских поселений в разрезе сельских муниципальных образований в Архангельской области. Они в соответствии с областным законодательством функционируют в границах бывших сельских районов - единиц административно-территориальной советской организации местной государственной власти.

Анализ представлен нами по следующим группам сельских поселений:

- без постоянных жителей;

- с числом менее 10 человек;

- с числом от 11 до 50 человек;

- с числом от 51 до 200 человек;

- с числом от 201 до 500 человек;

- с числом от 501 до 1000 человек;

- с числом свыше 1000 человек.

Первая группа сельских поселений, в которых отсутствует постоянное население. Их удельный вес в общем числе сельских поселений Архангельской области - 14,7%. В то же время этот показатель составлял в МО "Ленский район" - 29,6%, МО "Котласский район" - 24,6%, МО "Каргопольский район" - 23,1%, МО "Няндомский район" - 22,0%, МО "Мезенский район" - 21,1%, МО "Красноборский район" - 18,0%, МО "Шенкурский район" - 16,2%, МО "Плесецкий район" - 15,2%. В остальных сельских муниципальных образованиях он колебался от 1 % (МО "Виноградовский район") до 12,6% (МО "Верхнетоемский район").

Вторая группа поселений (от 1 до 10 жителей). В регионе их удельный вес составлял 36,4% от общего числа. В МО "Лешуконский район" и "Мезенский район" таких поселений насчитывалось только 8%, в МО "Ленский район" - 13%, в МО "Пинежский район" - 18,5%, в МО "Город Онега и Онежский район" - 20,8%.

Вместе с тем выделим группу сельских муниципальных образований, в которых численность поселений превышает среднеобластной уровень. В эту группу вошли МО "Котласский район" (51,1%) , МО "Красноборский район" (47,9%), МО "Холмогорский район" (45,4%), МО "Плесецкий район" (43,5%), МО "Коношский район" (39,8%), МО "Каргопольский район" (36,8%), МО "Вилегодский район" и МО "Шенкурский район" (по 36,7% соответственно), МО "Ленский район" (36,5%). В остальных муниципальных образованиях удельный вес поселений от 1 до 10 человек колебался в пределах 30-34%.

Третья группа. Каждое четвертое сельское поселение в Архангельской области относится к группе сельских поселений с числом от 11 до 50 жителей. В разрезе сельских муниципальных образований ситуация неоднозначна. К примеру, в МО "Виноградовский район" их насчитывается 41,5% от общего числа, в МО "Приморский район" - 34,7%, в МО "Верхнетоемский район" - 33,2%, в МО "Коношский район" - 30,5%, в МО "Вилегодский район" и МО "Лешуконский район" - 30%, в МО "Холмогорский район" - 27,3%. Для сравнения приведем данные по МО "Няндомский район" - 7,1%, МО "Котласский район" - 14%, МО "Мезенский район" - 15,6%, МО "Ленский район" - 17,2%.

Четвертая группа - поселения с численностью от 51 до 200 жителей. В общем числе сельских поселений Архангельской области их удельный вес составляет 14,2%. В МО "Ленский район" число сельских поселений данной группы не превышает 5%, в МО "Красноборский район" - 7%, в МО "Котласский район" - 6,9%, в МО "Плесецкий район" - 9,5%, в МО "Холмогорский район" - 10,4%, в МО "Каргопольский район" - 11,6%, в МО "Няндомский район" - 12,8%, в МО "Вилегодский район" (13,6%). В то же время в других сельских муниципальных образованиях их удельный вес колеблется от 34% в МО "Лешуконский район" до 15,4% в МО "Верхнетоемский район".

Пятая группа - поселения с численностью населения от 201 до 500 человек. Их удельный вес в общей группе сельских населенных пунктов в регионе не превышает 6%.

В МО "Котласский район" этот показатель равнялся 1,7%, в МО "Красноборский район" - 2,6%, в МО "Шенкурский район" - 3,1%, тогда как в МО "Пинежский район" он составлял 17%, в МО "Лешуконский район" - 14%, в МО "Виноградовский район" - 12,4%, в МО "Мезенский район" - 11,5%, в МО "город Онега и Онежский район" - 10,4%, в МО "Ленский район" - 9,0%.

В шестую группу включены поселения с численностью от 500 до 1000 жителей. Их удельный вес составил 2,4% в общем числе сельских поселений). Общеобластной показатель превышен в МО " Город Онега и Онежский район" (9%), в МО "Лешуконский район" (6%), в МО "Мезенский район"(5,8%), в МО "Пинежский район" (5,6%), в МО "Плесецкий район (5,2%).

Седьмая группа - сельские поселения с численностью свыше 1000 человек. В Архангельской области их чуть больше 1% от общего числа сельских населенных пунктов. В разрезе сельских муниципальных образований ситуация выглядит следующим образом: в МО "Каргопольский район", "Коношский район", "Котласский район", "Мезенский район", "Няндомский район" таких поселений нет; наибольшее число их расположено в МО "Пинежский район" - 8, МО "Приморский район" - 7, в МО "Холмогорский район", "Вельский район" - по 6.

Основной вывод: в сельских районах Архангельской области продолжается процесс "реконструкции" функционирующей территориально-поселенческой структуры. Если в 70-80 годы двадцатого столетия он осуществлялся под руководством органов партийной и государственной власти, то в последующий период в качестве "регулятора" выступают рыночные экономические отношения. В результате их действия темпы "вымирания" северной деревни в поморском регионе ускорились, о чем свидетельствует возрастание удельного веса сельских населенных пунктов без постоянных жителей и с числом жителей от 10 и менее человек.

О формировании муниципальных образований первого уровня в сельской местности (на базе городских и сельских поселений).

В проекте новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве одного из критериев формирования муниципальных образований поселений используется численность жителей, проживающих в населенном пункте. Этот показатель определен в 1000 человек. Размеры площади территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности центра поселения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения.

В интервью В.Фортыгина, председателя Архангельского областного Собрания депутатов в самом обобщенном виде сформулирована позиция органов государственной власти по вопросу о создании в сельской местности муниципальных образований первого уровня. "Сегодня, - справедливо отмечает В.Фортыгин, - к сожалению, до власти добраться в муниципальных образованиях трудно (я не говорю про города): некоторые села находятся за 200 километров, и чтобы решить какую-либо проблему, человеку надо выезжать на двое-трое суток в районный центр:.

Определить границы муниципальных образований не так легко. За основу будут взяты сельские администрации, наши сельсоветы, как и в советское время. Там доступность власти как раз в пределах светового дня" (7).

В Архангельской области как субъекте Российской Федерации (без Ненецкого автономного округа) с учетом данного критерия по поселенческому принципу можно прогнозировать создание в границах городских и сельских поселений 94 муниципальных образований первого уровня. Из них:

- в 46 поселениях городского типа, в том числе 33 -на базе рабочих поселках, 13 - в городах. Правда, особого рассмотрения требует вопрос о статусе муниципальных образований городов областного значения;

- в 48 сельских поселениях, из которых в настоящее время в 38 располагаются сельские администрации, т.е. они являются административными центрами территориальных образований.

Можно рассмотреть вариант использования территориального принципа при формировании муниципальных образований первого уровня в сельской местности. Речь идет о создании муниципальных образований в границах территорий сельских администраций (бывших сельских советов).

На 1 января 2003 года в Архангельской области было создано 224 сельских территориальных образования, в которых функционировали сельские администрации как территориальные структурные подразделения администраций муниципальных образований сельских районов.

При этом в 106 территориальных образованиях или 47,3% проживало население с численностью свыше 1000 человек, в 11 (4,9%) - от 901 до 1000 человек, в 15 (6,7%) - от 801 до 900 человек, в 21 (9,4%) - от 701 до 800 человек, в 15 (6,7%) - от 601 до 700 человек, в 14 (6,2%) - от 501 до 600 человек, в 42 (18,8%) - менее 500 человек.

Как видно из выше приведенных данных, только в 106 сельских территориальных образованиях с учетом положений проекта новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможно создание муниципальных образований первого уровня.

На наш взгляд, в условиях Архангельской области наиболее оптимальным является подход, который предусматривает разумное сочетание поселенческого и территориального принципов в формировании муниципальных образований первого уровня в сельской местности региона.

Муниципальные образования первого уровня в сельской местности Архангельской области должны формироваться на базе:

- городов районного значения, которые одновременно могут выступать в качестве административного центра МО поселения и МО муниципального района (г.г. Вельск, Каргополь, Шенкурск, Няндома, Мезень, Сольвычегодск);

- 32 рабочих поселков, часть из которых можно рассматривать в качестве административных центров муниципальных образований второго уровня;

- 25 поселков с численностью населения более 1000 человек как административных центров МО сельских поселений;

- 17 сел и деревень, численность населения которых превышает 1000 человек. Они, как правило, являются административными центрами районов (села Яренск, Холмогоры, Красноборск и др.) и центрами нахождения сельских администраций;

- 71 сельских административно-территориальных образований (сельские администрации) с численностью свыше 1000 человек.

В целом, по нашим расчетам, в сельской местности Архангельской области возможно создание 151 муниципального образования первого уровня.

В разрезе муниципальных образований, функционирующих в границах бывших сельских районов, ситуация выглядит далеко не однозначной. Она представлена нами в следующей таблице.

Группировка сельских администраций в Архангельской области по численности населения

Если применять установленный в проекте новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" критерий численности населения для формирования муниципальных образований первого уровня, то они не могут быть созданы в 118 сельских территориальных образованиях (сельских администраций), в том числе в МО "Мезенский район".

В МО "Виноградовский район" возможно формирование муниципальных образований поселений на базе 3 сельских администраций из 12, в МО "Коношский район" и "Няндомский район" - в 2 из 7, в МО "Котласский район" - в 2 из 9, в МО "Ленский район" - в 3 из 9, в МО "Каргопольский район" - в 5 из 12, в МО "Красноборский район" - в 4 из 10, в МО "Плесецкий район" - в 5 из 11, в МО "Шенкурский район" и "Приморский район" - в 6 из 12 и т.д.

С учетом особенностей сложившейся территориально-поселенческой структуры в отдельных сельских районах Архангельской области представляется целесообразным формирование муниципальных образований первого уровня на базе сельских поселений с численностью постоянного населения не менее 500 жителей. К числу таких территорий, в первую очередь, следует отнести МО "Мезенский район", "Верхнетоемский район", "Город Онега и Онежский район", "Приморский район", "Пинежский район".

Возможен и другой вариант: создание муниципальных образований первого уровня с численностью свыше 1000 человек с наделением создаваемых на базе сельских поселений органов территориального общественного самоуправления отдельными полномочиями органов местного самоуправления муниципального образования.

О формировании в Архангельской области муниципальных образований второго уровня (муниципальных районов и городских округов).

Городской округ в проекте новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" рассматривается как не входящее в состав муниципального района городское поселение. Создаваемые в нем органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Под муниципальным районом понимается несколько поселений, объединенных общей территорией. В его границах местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межмуниципального характера, выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ сельских поселений на малонаселенных и труднодоступных территориях с численностью населения менее 100 человек.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом наличия условий для решения вопросов местного значения межмуниципального характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления отдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района.

С учетом требований, предъявляемых федеральным законом к созданию муниципальных образований второго уровня, наиболее предпочтительным для Архангельской области, на наш взгляд, является следующий вариант.

Муниципальные образования городских округов создаются на базе городов Архангельска (областной центр), Северодвинска (федеральный центр атомного судостроения), Мирного (закрытое административно-территоритальное образование).

Остальные города областного и районного значения получают статус муниципальных образований городских поселений и одновременно могут являться административными центрами муниципальных районов (либо в старых границах либо в границах новых муниципальных районов). Позитивный опыт участия городских поселений был накоплен в советское время, а также органами местного самоуправления муниципального образования "Город Онега и Онежский район".

Муниципальные районы на первом этапе реформирования территориальной организации местного самоуправления в регионе создаются в границах ныне действующих муниципальных образований сельских районов. В дальнейшем в связи с созданием на базе городских и сельских поселений новых муниципальных образований, возможен пересмотр границ территорий ныне действующих муниципальных районов.

Нельзя исключать еще одного варианта. Перспективы развития системы местного самоуправления обуславливаются необходимостью проведения административно-территориальной реформы в Архангельской области. Она может, в частности, предусматривать реорганизацию муниципальных районов с целью создания новых или их укрупнения. Речь может идти о формировании новых административно-территориальных единиц в системе управления регионом - административных округов, в границах которых формируются органы государственной власти для решения вопросов комплексного развития территории и выполнения тех отдельных государственных полномочий, которые были переданы органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Литература и источники

1.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.:Юристъ, 1997. - С.195.

2. Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1993. - С.52.

3. Сравнительные показатели социально-экономические положения городов и районов Архангельской области за 1997-2001 г.г. Статистический сборник. Т.1. - Архангельск: облкомстат, 2002. - С.6.15; Экономика и жизнь. - 1995. - № 39.

4. Демографический энциклопедический словарь /Редкол.: Валентей Д.И. (гл. ред.) и др. - М.: Советская Энциклопедия, 1985. - С.473.

5. Народное хозяйство Архангельской области в цифрах (Статистический сборник). - Архангельск: Сев.-Зап. кн. изд-во, 1972. - С.4-5; Сельское население Архангельской области на 1 января 2003 года. Статистический бюллетень. - Архангельск: Архангельский областной комитет государственной статистики, 2003. - С.6 (расчеты автора).

6. Ист.: Сельское население Архангельской области на 1 января 2003 года. Статистический бюллетень - Архангельск: Архангельский областной комитет государственной статистики, 2003 (расчеты автора).

7. Фортыгин В. Власть должна быть доступной, а политически стабильной // Волна. Архангельские областные ведомости. - 2003. - 28 февраля-6 марта.