Один из старожилов архангельской политики председатель горсовета столицы Поморья в 1990-1993 годах, депутат областного Собрания и городского Совета нескольких созывов Александр Иванов поделился своим видением причин и последствий задуманной в нашем регионе реформы местного самоуправления.

Вписаться во властную вертикаль

– Александр Петрович, как вам кажется, что служит побудительным мотивом к действиям по изменению существующей системы местного самоуправления в Архангельской области? Ведь принятый 136-й федеральный закон носит рамочный характер и прямых требований отменять выборы мэров и вводить назначаемых глав администраций в нем нет.

– Некий посыл к этим действиям, безусловно, есть, поскольку единая вертикаль власти уже сформирована и действует. И действует достаточно жестко. Но есть и давняя российская традиция: все подобные посылы и сигналы нижестоящие органы власти получают по таким каналам, которых нам не видно, но сама система власти их чувствует отлично. Помните исторический анекдот про вождей: как они стояли на мавзолее при очередном параде? Кто «ближе к телу» – у того и больше влияния и власти.

– Или порядок, в котором размещены в «Правде» портреты членов Политбюро…

– Да. И подобные сигналы, видимо, прошли по определенным каналам. Мы, рядовые граждане, их не знаем, не видим, не чувствуем. Но сигналы однозначные – структура местного самоуправления должна быть еще более жестко вписана во властную вертикаль. Поэтому любые выборы или любая выборность каких-либо должностных лиц, обладающих достаточными правами в рамках местного самоуправления, раздражает, поскольку плохо вписывается в вертикаль власти. Сегодня распорядителем 90-95 процентов муниципальных ресурсов является выборный глава муниципалитета, одновременно возглавляющий исполнительную ветвь местного самоуправления. И это лицо, с точки зрения тех, кто считает, что получил определенный посыл, должно быть жестко вписано в бюрократическую, чиновничью систему управления. Поэтому выборность его желательно убрать. Вот это и происходит, и не только у нас в области.

– Опыт российской истории свидетельствует, что в нашей стране авторитарное управление имеет давнюю традицию.

– Ведущие российские ученые-историки Юрий Пивоваров и Андрей Фурсов ввели термин «Русская Система» и описали ее основные черты и механизмы функционирования. «Русская Система» развивается циклично. И каждый цикл завершается тем, что система перестает адекватно реагировать на внешние вызовы и разрушается. Затем происходит консолидация общества и начинается новый цикл. Мы сейчас переживаем пятый цикл ее развития и дошли до стадии формирования власти как «моносубъекта». Так они это описывают: «Русская Власть – «моносубъект», то есть субъект, не нуждающийся больше ни в ком. Вот эта «Русская Власть» сегодня формируется в исторически предопределенных канонах и придет к еще большей бюрократизация системы власти. Чиновники становятся главными действующими лицами власти, и никуда от этого нам пока не деться. Она, эта система, будет доведена до конца. Мне легко об этом рассуждать: я в ней был до 1990 года, я ее видел изнутри, понимаю, что это такое. И поэтому сигналы, идущие сверху, – это не чья-то злая воля. Это не какие-то происки империалистов, как мы привыкли рассуждать. Это объективная реальность формирования системы, «Русской Системы» на ее завершающем этапе, на ее окончательном секторе цикла. Мы сейчас в него входим, и власть будет сформирована, скажем так, по принципу единоначальной вертикали, как очень унитарная, сверху вниз. И вряд ли будут допустимы внутри этой власти какие-то неконтролируемые сверху институциональные общественные проявления. В том числе институт выборных мэров – глав местного самоуправления.

– Но все-таки идеология местного самоуправления предполагает некую его автономию, невключенность в систему органов госвласти?

– Конечно. Это и в Конституции России прописано. И мы ратифицировали Европейскую хартию местного самоуправления. Она гласит, что местное самоуправление – это управление местным сообществом при помощи своих ресурсов или ресурсов, которыми его наделяет государство и под свою ответственность и свои возможности, под самостоятельное решение рисков. Но в таком виде местного самоуправления в России никогда не было. Кто бы ни говорил о том, что земство – это местное самоуправление, что крестьянские общины – это прообраз местного самоуправления или советы социалистические – это местное самоуправление, это не верно. Местного самоуправления под свою ответственность, под свои риски, под свою самостоятельность в России никогда не было. Но есть общая тенденция в развитии «Русской Системы». В своем развитии она все ближе и ближе подходит по методам и способам управления государством и местным сообществом к европейской либеральной модели. С каждым циклом мы в эту сторону сдвигаемся. На первых циклах превалировал традиционализм. Сейчас мы находимся в развитом утилитаризме. И к либеральной модели постепенно идем. Это свой путь, это такая своеобразная модель цивилизационного развития в России, которая достаточно серьезно отличается от всех остальных стран. Я не знаю, хорошо это или плохо. Просто не знаю. Я здесь живу, мне здесь нравится, мне здесь комфортно жить. Есть, конечно, проблемы. Но где их нет? Но характеризовать – хорошо это или плохо – я не могу. Сейчас мы перестаем жить обособленно и наши контакты с Западом и Востоком стали теснее, взаимная зависимость возросла. А значит, возрос и цивилизационный диссонанс между европейской моделью развития и нашей, российской. Эти противоречия, взаимные вопросы, которые возникают в коммуникациях между двумя цивилизациями, обязательно будут развивать и одну, и другую формы цивилизации, сближать их, потому что сосуществование неизбежно, надо жить вместе и вместе двигаться вперед. Это очень серьезный внешний вызов к «Русской Системе». И она пытается как-то отвечать на него, в том числе и подобными невнятными реформами.

Разными темпами – в новые условия жизни

– Но мы все-таки идем по пути упрощения управленческой системы. Чем, на ваш взгляд, это чревато?

– Все циклы, которые описаны в рамках «Русской Системы», заканчивались кризисом в связи с тем, что система управления государством и обществом примитивизировалась. Упрощалась до такой степени, что переставала адекватно отвечать на внешние вызовы. Неадекватность внешним вызовам приводила к тому, что они разрушали саму систему. Сегодня мы стоим на пороге этого. Если мы говорим о территории нашего региона, на ней живет очень атомизированное, не институлизированное общество. Но общество живет и требует определенного управления, которое сегодня должно быть адекватным времени. А общество очень усложнилось. Например, в отличие от 1990-х годов мы сегодня разделились не только по плоскости отношения к собственности, средствам производства, не только по плоскости национальной, этнической, но мы с разным темпом входим в новые условия жизни. Кто-то в нашем обществе до сих пор остался в старом мире, в старых привычках, в старых коммуникациях. Кто-то ушел уже настолько далеко, что не вписывается в российские реалии. Даже эта трансформация внутри общества приводит к тому, что каждой страте, каждому кусочку этого общества нужна своя коммуникация, нужны свои связи. И вот это количество коммуникаций между сегментами общества, его стартами, между атомизированными членами общества настолько велико, что примитизировать управление этими контактами, коммуникациями значит просто перестать участвовать в общественном и государственном управлении. Управление сложно организованной системой всегда должно быть на порядок сложнее самой системы. Общество наше с каждым годом все усложняется и усложняется, поэтому и система управления должна усложняться. Ее надо составлять из разных институциональных звеньев, по-разному формируемых, по-разному отвечающих за разные вопросы, устанавливать между ними разные коммуникации. Обязательно вводить абстрактную систему законодательства, не подчиняющуюся никому, но чтобы все подчинялись ей. Только в таких условиях можно как-то систематизировать управление. Но этого ничего у нас, к сожалению, не происходит. Система упрощается и в конце концов общество ее стряхнет.

– Таким образом, нынешний посыл реформы местного самоуправления – это посыл к упрощению?

– Да, это посыл к упрощению. Это сигнал о том, что система управления не справляется со своей задачей. И она начинает примитизировать, упрощать свои действия, упрощать те отношения, те коммуникации, которые власть выстраивает с обществом. Потому что его многообразия она пока «не тянет». То есть она не способна адекватно реагировать на вызовы.

– Но ведь всегда существует альтернативный вариант действий, в том числе и конкретно для Архангельской области?

– Только по времени. Можно это сделать раньше, можно это сделать позже. А по вектору, по направленности практически это безысходно. Мы должны дойти до определенного рубежа, когда упрощение системы управления приводит к тому, что она перестает управлять обществом как сложноорганизованной системой. Тогда эта сложноорганизованная система меняет систему управления. Вот мы идем к этому сейчас. Но слава Богу, что наше воспитание, суммарный уровень интеллекта в обществе стал уже достаточно высоким и есть надежда, что эта смена произойдет цивилизованным путем. Мы уже пережили время смут, революций, переворотов в 1990 годы и, может быть, перейдем к смене системы управления спокойным, цивилизованным путем. Выборным, например.

– К вопросу как бы о недавнем прошлом, о котором вы упомянули, сказав, что вы были в этой самой системе. А ведь сторонники реформы часто апеллируют как раз к советскому прошлому. Они это делают осознанно?

– Нет. Мы уже сказали, что общество разделилось еще и по темпу врастания в новые отношения. Есть огромная составляющая в нашем обществе, которая не принимает новых отношений, она осталась в старых. Они были понятны и соответствовали внутренним установкам людей. А вот новое, все, что касается отношений, основанных на частной собственности, на каких-то непонятных взаимодействиях, проще говоря, на самостоятельных решениях, оно с трудом принимается. Такие отношения не кажутся правильными. Но это возрастное, это вопрос демографии, и мы видим, что носители этих ожиданий, этих требований постепенно заменяются носителями других ожиданий, других требований. Советская система отличалась очень интересной особенностью. В СССР жило 250-260 миллионов человек. Но в этом огромном государстве стратегическим планированием, захватывающим экономику всей страны, социальную сферу, международную политику, и стратегическим управлением занимались только два небольших органа. Это небольшой отдел в Госплане и Военно-промышленная комиссия при ЦК КПСС. Все остальные, хотели не хотели, были исполнителями той стратегии, которая принималась там. И вот когда вдруг все наше общество в 1990-м году перестало принимать стратегию этих двух органов, оказалось, что вырабатывать собственную стратегию никто не умеет. Нет навыков, нет методик. И мы 24 года постоянно попадаем в кризисные ситуации потому, что для правильного определения стратегии даже самой небольшой фирмы, не говоря уже о стратегии города, области, нет ни навыков, ни опыта, ни специалистов, ни методик. Необходимо два-три поколения управленцев для того, чтобы воспитать тех, кто сможет мыслить стратегически, может определять хоть и с большими рисками, но с достаточной достоверностью перспективы развития.

Системе выборов нужен контроль общества

– Александр Петрович, если говорить об отборе управленцев. Выборы как механизм формирования системы власти, системы местного самоуправления имеют больше плюсов или минусов?

– Выборы – это механизм очень нежный. Все его достоинства проявляются только тогда, когда этот механизм действует в условиях неприкосновенности, в условиях свободы. Если его достаточно грамотно и свободно использовать, то это, безусловно, нормальный, толковый механизм. Но у нас сегодня система выборов как система формирования политических элит, система формирования органов власти и местного самоуправления полностью вмонтирована в государственное управление. Например, вся система выборности у нас основана на том, что ее реализуют чиновники, государственные и муниципальные служащие, которые работают в комиссиях соответствующих. Второй момент. Система выборов лишена контроля общества, потому что нет соответствующих институтов, которые в свободном режиме могли бы ее контролировать. Например, нет партий, которые могли бы контролировать систему выборов.

– Зачем тогда отменять выборы? На нашем, на местном уровне?

– На завершающем этапе цикла развития «Русской Системы» власть как «моносубъект» теряет не только сложность, но и логику, в какой-то степени утрачивает управленческий интеллект. Она начинает достаточно судорожно приводить систему управления к тому виду, который ей кажется правильным. Иногда не отдавая себе отчет в том, надо это делать или не надо это делать. Происходит переход от управления к руководству. Руководство от управления отличается отсутствием обратной связи, то есть власть руководит обществом и государством, не чувствуя обратную связь, не чувствуя сигналы снизу. Ей это уже не нужно. Отсюда и стремление к отмене выборов как механизма обратной связи.

– Александр Петрович, все-таки Архангельск в Архангельской области – это некий специ-фический субъект, специфическая страта общества. Уровень интеллекта городского сообщества, он на шаг впереди, чем остальное региональное сообщество. Власть должна этим воспользоваться?

– Страна в целом состоит из нескольких этносов, которые входят в российский суперэтнос. Из нескольких десятков, если не сотен, субэтносов. Каждый из этих этносов и субэтносов находится в своем времени развития, потому что этносы тоже рождаются, живут, умирают, их жизненный цикл около 1200-1500 лет. Каждый субэтнос живет в определенном ландшафте. И соответственно, культуры этносов, они на бытовом и более высоком уровнях различаются, иногда очень серьезно. И когда мы говорим об Архангельске, мы должны говорить не о застроенной территории и не о 350 тысячах неизвестно каких людей, а об определенном субэтносе, об определенном культурном феномене. Он развивается несколько веков, имеет свои корни, свои особенности. И одной из этих особенностей является больший объем либералистских коммуникаций внутри сообщества. То есть Архангельск ближе к либеральной модели построения отношений внутри общества, чем нежели, предположим, Москва…

– Или Саранск…

– Саранск, да, безусловно, тут даже вопросов нет. У региональной власти в Архангельске две основные задачи. С одной стороны, задачей является удержание этой территории – города Архангельска – в определенных внутригосударственных и внешнеполитических интересах. И в интересах власти как «моносубъекта» это успешно делается. Вторая задача – все-таки пытаться в рамках своего региона, своей территории, своего населения, своих суб-этносов ускориться благодаря региональным и местным преимуществам, ресурсным возможностям, благодаря внутренней энергетике населения, интеллектуальному потенциалу, динамике. Но к сожалению, на региональном уровне ничего не делается для того, чтобы воспользоваться этой достаточно высокой либеральной энергией внутри Архангельска, чтобы его развивать с опережающими темпами и «подтягивать» за ним всю область. Это могло бы быть, но этого нет.

– Но, помимо упрощения системы управления, есть и другая тенденция – к усложнению внутри самого общества?

– Каждый цикл развития «Русской Системы» связан с тем, что наше российское общество преодолевает очередной внутренний социальный, политический или социально-экономический раскол. И преодолев его, возрождается в новом качестве уже немножко на других позициях. Конечно, все предпосылки нового качества, они вызревают в старом сообществе, сообществе предыдущего цикла. И сегодня в нашем обществе вызревают очень серьезные предпосылки к тому, что произойдет далее. На уровне быта, на уровне лестничной площадки происходит осознание человеком своих возможностей, своих полномочий, своего внутреннего желания создавать общественные структуры, институты, которые попытались бы направить общественную энергию для большей выгоды общества, для большей выгоды его членов. Например, приватизация жилья сдвинула очень мощный пласт социальной энергии. Мы сегодня занимаемся с управляющими компаниями проведением общих собраний жильцов многоквартирных домов. Меня иногда потрясает то, что делают люди сами, за счет собственных ресурсов. Это уже происходит, и я думаю, что в следующем цикле эти кусочки структурированного и организованного общества заставят власть выстроить себя по-другому. Совершенно по-другому. Этим людям уже действительно нужны, во-первых, достоверные выборы, во-вторых, им нужны умные и умелые руководители на уровне поселений и регионов.

– И они готовы сами принимать решения по отношению к этим руководителям...

– Не только готовы сами принимать решения по отношению к ним, они готовы собственной организацией обойти эти структуры, если эти структуры не работают в их интересах. Просто обойти, забыть о них. И я думаю, что таким образом вызревают очень серьезные изменения.

Самоуправление – это методика решений

– Александр Петрович, мы постоянно вспоминаем историю. На одной из встреч, посвященных обсуждению законопроекта о реформе МСУ, вас вспомнили как уже исторического персонажа, в том контексте, что в свое время Иванов как председатель горсовета был политической фигурой, а Бронников при нем сити-менеджером. Так ли это было на самом деле?

– Та власть, которая формировалась с 1990-го по 1994-й годы в Архангельске, выросла из советской модели управления. И навыков по-другому выстраивать систему управления просто не было. И вопрос был даже не в самой структуре, структура была заимствована. Вопрос был в персоналиях. То есть насколько конкретные персоналии готовы были делиться властью и согласовывать друг с другом свои полномочия. А когда Анатолий Аверьянович Бронников стал мэром Архангельска, это был совершенно осознанный выбор достаточно большого сообщества людей. Я просто напомню, что Собрание депутатов города Архангельска в то время включало более 500 человек. И мы в таком большом составе до хрипоты спорили о том, какие вопросы надо оставить за большим советом, какие вопросы за малым советом, который был сформирован там из 22-25 депутатов, какие полномочия будут исполняться мэром или мэрией города. И спорили, пока не приходили к консенсусу. Причем на уровне понимания, осмысления всеми, что мы в итоге консенсуса достигаем. Пока этого не происходило, никаких изменений не делалось. Анатолий Аверьянович брал на себя те вопросы, которые должна была брать на себя исполнительная власть. Но он был настолько подотчетен, он был настолько прозрачен в своих действиях, что сегодня такого примера не видно нигде.

– Александр Петрович, ваш опыт непосредственного участия в местном самоуправлении все-таки вам говорит о том, что оно имеет перспективу или мы придем к управлению или даже к руководству? И потом снова начнем с чистого листа или будет востребован тот опыт, который накопил Архангельск за эти 24 года?

– Самоуправление – это не только структура. Самоуправление – это прежде всего методика решений разных бытовых вопросов в рамках тех кадровых, организационных, финансовых ресурсов, которые есть в наличии. Сегодня мы к самоуправлению можем отнести, например, очень большое количество самостоятельных решений, которые принимают люди, обладающие ресурсами. Бизнесмены, например. Много вопросов решаются ими самостоятельно, вне зависимости от региональной власти или органов местного самоуправления. Сегодня самоуправлением можно называть ТСЖ и кооперативы, которые образуются в жилищной сфере. То есть самоуправление будет, оно всегда будет. Потому что не дойдет государственная власть в любом случае до самого низа…

– До лестничной клетки…

– Да, до лестничной клетки. Слишком все надо будет упростить, а люди уже не согласятся на это. Но форматирование самоуправления в масштабах поселений, в масштабах города или его частей – это вопрос, который будет требовать новых подходов. Их могут реализовать либо снизу – создающиеся институты внутри общества, либо, как у нас это было всегда, сверху, через реформы, проводимые государственной властью. Но рано или поздно произойдет, безусловно, формирование нового местного самоуправления, более логичного, более эффективного. И этот процесс будет происходить иначе, нежели это идет сейчас. Это объективная потребность общества.

– Говоря об упрощении системы, мы видим прежде всего посыл на упрощение исполнительной власти. Но ведь не секрет, что если система упрощается в целом, то будет упрощена и система представительных органов.

– Система представительной власти уже упрощена. Там дальше уже упрощать нечего. Совет Федерации упростился тогда, когда из него изъяли губернаторов. На региональном уровне и на местном уровне система упростилась тогда, когда выборы стали партийными в отсутствии партий как таковых. Добило представительные органы упрощение бюджетного законодательства. Сегодня бюджет формируют, исполняют и контролируют исполнительные органы власти. И упрощать дальше представительные органы уже не надо. То есть они тоже вмонтированы в государственную систему. Это мы уже проходили при советской власти. Я был депутатом вот такого представительного органа. Меня избирали жители, избиратели, и спор шел, борьба шла за то, 98 процентов или 98,5 процента за меня проголосуют в Маймаксанском лесном порту. В Соломбальском районном Совете было 200 депутатов, избранных населением без всяких подтасовок. Я контролировал эти выборы от партийных органов в свое время и знаю, как это делалось, как писались протоколы. Реально голосовало больше 97 процентов населения. У нас по Соломбале была норма 98,2 процента. И эта норма вытаскивалась: до 12 ночи мы ездили по домам, по квартирам и людей просили опустить бюллетень в ящик. Люди ставили галочку. Правда, был всего один кандидат в бюллетене. Но за него люди ставили галочку. Эта была достовернейшая система выборов. Огромнейшее представительство. У депутата статус был. Он ногой дверь открывал к руководителю предприятия. Но собирались депутаты раз в квартал, с обеда до 17 часов заслушать что-то в тесном зале. Заслушивали, поднимали руки все вместе и расходились. Я могу сказать, что ни разу не видел, чтобы посчитали голосующих 200 депутатов районного Совета, потому что большинство «за» было подавляющим. Спрашивали, кто против. Никого не было. Кто воздержался? Тоже никого не было. Перед каждой сессией собиралась на полчаса группа депутатов-коммунистов, которых было процентов 70 из состава Совета. И вот эта так называемая партийная группа совета, обсуждала очень быстро под руководством первого секретаря райкома как голосовать за то или иное решение. Был такой очень неформальный сговор, этого не было нигде прописано. Но это было каждый раз. Люди заходили и точно все голосовали. То есть система с большим представительством, с абсолютной выборностью была настолько вписана в государственную машину, что упрощать уже больше ничего не надо было. И к этому все идет сейчас.

– Вспоминая советское прошлое, нам сейчас очень часто говорят о разделении политических и хозяйственных функций.

– Не существует отдельно хозяйственного и политического управления. Почему-то у нас люди склонны употреблять разного рода термины, не отдавая себе отчет в том, что они говорят. Есть сегодня управление муниципальными ресурсами: финансами, имуществом. Оно не политическое и не хозяйственное. Хозяйственным оно однозначно не может быть, потому что предпринимательская деятельность органов местного самоуправления запрещена. А хозяйствовать вне предпринимательской деятельности невозможно, глупо даже говорить об этом. Что такое хозяйствование? Это управление с достаточной эффективностью, которое измеряется прибылью. Все. Этот критерий не применим к управлению муниципальными ресурсами. Здесь в другом состоит эффект, в общественной пользе, в повышении качества жизни. Это критерии, которые не могут быть связаны с хозяйственным управлением. Это иное управление. И политического управления на муниципальном уровне тоже нет. Потому что сегодня политика региональная и политика местная есть только в рамках унитарной государственной машины управления и за ее рамками не существует. Поэтому политики отдельной в городе Архангельске нет. Политики отдельной в регионе нет. А есть общая государственная политика. Но город может осуществлять управление в социальной сфере, город может осуществлять управление в общественной сфере. Это надо делать, но это нельзя назвать политикой. Поэтому разделить деятельность органов местного самоуправления на политическую и хозяйственную невозможно. Это обычная спекуляция. Можно говорить о местном управлении или самоуправлении. Лучше – о последнем.