- Предстоящая реформа местного самоуправления приведет к возникновению системы коллективной безответственности, считает Александр Шашурин – муниципал-практик, прошедший путь от председателя совета депутатов поселка до мэра третьего по величине города Архангельской области Котласа и председателя комитета по региональной политике и местному самоуправлению областного Собрания. Александр Иванович из тех, кто работал в местной власти в период глобального перехода от советской системы к новой, российской, основанной на принципах, заложенных в Конституции РФ. И его мнение, мнение настоящего профессионала о грядущей в регионе реформе МСУ, высказанное в интервью газете «Архангельск – город воинской славы» тем более ценно и интересно.

Не под давлением, а по доброй воле

– Александр Иванович, получается, вы застали еще советскую систему с партийными органами, советами и их исполкомами?

– Когда сегодня говорят о необходимости прихода в местное самоуправление профессионалов, я не могу всех, кто это пропагандирует, назвать профессионалами. Ведь не так много людей прошло через первые ступени работы на местах. А я в этой системе с апреля 1990 года. Избирался депутатом поселкового и городского советов, четырежды был выбран жителями депутатом областного Собрании. Я захватил этап, когда были председатели исполкомов. В 1990-м я был председателем совета народных депутатов, а с 1993 года по 1996-й – главой поселка Вычегодский. Это поселок большой, промышленный. Почти 15 тысяч населения. С 1996-го по 2004 год дважды избирался главой муниципального образования «Город Котлас». И потом здесь, в Архангельске, я возглавлял комитет по региональной политике и местному самоуправлению областного Собрания. То есть уже более 20 лет я профессионально работаю в системе местного самоуправления. И сегодня с большим вниманием слежу за тем, что происходит в нашей области. Вспоминая пройденный собственный путь и в целом все перемены в стране, видя, что творится в области с очередной «реформой» местного самоуправления, я понимаю: система управления в регионе разрушается с подачи нынешнего губернатора, которого вряд ли можно назвать профессионалом в местном самоуправлении.

– Так ведь непосредственных разработчиков законопроекта вы знаете очень давно, много лет с ними работали. С ними-то что случилось? Они не понимают, что делают?

– У действующей системы управления есть свои плюсы и минусы. Она существует и работает уже более 17 лет – четыре выборных периода. Это серьезная основа для анализа и осмысления дальнейшего пути. Назначаемый глава администрации, сити-менеджер как часть структуры местного самоуправления, я считаю, имеет право на существование. И 131-й федеральный закон свободно позволяет ей работать уже сегодня. И дело не в том, где больше злоупотреблений – при системе выборной или при назначении сити-менеджеров. Все зависит от человека и от системы, которая сложилась.

– У вас перед глазами пример близкого вам Котласского района…

– В Котласском районе система была навязана. И она породила множество внутренних противоречий и конфликтов между главой и депутатами.

– Это происходило при активном участии тогдашнего губернатора Ильи Михальчука?

– Сверху было такое ЦУ. Было. И кстати, когда я хотел войти в комиссию по выборам этого сити-менеджера, меня в нее просто не включили. Виталий Сергеевич Фортыгин знал, какую позицию я отстаиваю, и он категорически туда меня не допустил. Но я, так или иначе зная там всех людей, общаясь с ними, владел ситуацией. Светлана Николаевна Бральнина, у меня с ней добрые хорошие отношения. Она женщина, но сильный руководитель. Она по натуре лидер. Так вот, она ведь никогда не была сторонником этой системы. Поверьте мне, я знаю. Но в сентябре 2014 года в районе выборы. Ей разве нужен конфликт с губернатором? Не нужен! Она вынуждена соглашаться с позицией губернатора. И я это по-человечески понимаю. Хотя в Котласском районе уже сложилось общее мнение, что нужно вернуться к системе всенародных выборов главы муниципалитета. Они это хотели сделать, но губернатор людей не слышит.

– Получается, что опыт реализации новой структуры власти в нашей области уже имеет негативный оттенок и люди против назначения глав администраций?

– Сегодня губернатор вдруг вот задумал полностью разрушить сложившуюся систему управления. Полностью! Ведь как говорят: хочешь что-то сделать, сделай шаг вперед и не разрушай то, что сделано до тебя. Если бы пошли по пути проверки опыта в каких-то районах, где действительно можно было отработать систему очень тщательно, то это допустимо. Но сначала надо провести эксперимент на одном районе, а потом уже внедрять опыт по всей области. И даже в этом случае нужно иметь согласие глав, депутатского корпуса, населения. И не под давлением губернатора и его помощников, не под «дулом автомата», а по доброй воле.

– Так может быть, стоило провести референдумы в районах и городах, людей послушать? Не ограничиваться встречами с бизнес-элитой региона…

– Возможно, необходимо было провести какие-то местные референдумы. Сейчас мы видим, что в эти дискуссии втягивается все больше и больше людей. Люди порой не очень понимают, что такое сити-менеджер. Жителей области или муниципального образования лишают права выбора. Вот я сегодня простой житель, пенсионер. Я имел право выбирать депутата и имел право выбирать мэра. Того, кого я считаю нужным. Да, ошибки бывают. Выбирают, может быть, не только достойных. Но это выбор людей. Я был сторонником Анатолия Антоновича Ефремова, да и сейчас сторонник его курса, а выбрали Николая Ивановича Киселева. Да, все понимали, ошибка. Да, произошла. Но люди его избрали, понимаете? Сегодня в принципе стоит вопрос, что депутаты областного Собрания, сами избранные всенародно, могут лишить людей избирательного права. Согласитесь, это нонсенс.

Генеральный директор города

– У граждан ведь при действующей системе есть право путем выборов формировать и один орган местного самоуправления – исполнительный, и другой – представительный, что уравновешивает их значение.

– Совершенно правильно. Это и есть реализация основополагающего принципа разделения властей, обеспечение их баланса. А что сейчас? Читаю проект закона и нахожусь просто в шоке. Всю систему организуют по производственному признаку. Заметьте, об этом говорится в пояснительной записке: глава администрации, будущий сити-менеджер, – это генеральный директор, депутаты – совет директоров. Но у меня уже дальше идет аналогия: давайте назначим начальников цехов, мастеров, бригадиров. А вся Архангельская область будет состоять из простых рабочих, которых я буду либо миловать, либо карать. Дальше там идет слово «корпорация». Я не знаю, какие там головы думали, но с интеллектом там непорядок. С трудом представляю корпорацию «Котлас», корпорацию «Архангельск», корпорацию «Плесецкий район». Думаю, что когда люди писали пояснительную записку, они это делали, скрипя зубами. Видимо, это было указание сверху, от наших «подводников».

– У губернатора заметен некий производственный крен, он и свое правительство называет правительством технократов...

– Да, несомненно. Но они же до этого додумались. Ну что им, может, Нобелевскую премию дать за это дело? Такого в мире нет нигде. Ведь сейчас снова вернулись, пусть с оговорками, к выборам губернаторов. А об отмене выборов мэров в городах Президент России никогда не говорил. Равно как и о «корпорациях». У нас были волости, уезды, районы. Но никак не «корпорации».

– Это к вопросу о профессионализме управленцев на местах, который сейчас активно дебатируется…

– Само понятие «профессионал» достаточно субъективно. У вас может быть своя точка зрения, у меня – своя. Мы же не называем профессионалом человека, получившего диплом. Врач, учитель, инженер – не важно кто. Как правило, в понятие «профессионализм» вкладывают опыт работы. Но я скажу шире. Это не только опыт работы, а это умение учиться, слышать и слушать людей. И особенности в местном и государственном управлении, они колоссальные. Это не производство, это не армия. Приведу пример. В свое время даже президенту казалось: назначу командующих армии губернаторами и все пойдет хорошо. И ни у одного не получилось. Ни у Шпака, ни у Шаманова, ни даже у Громова. Ни у кого не получилось.

– Сразу вспоминается назначенный глава администрации Котласского района Апраксин, который был командиром авиационного полка…

– У него же тоже ничего не получилось. Я его даже поддерживал на первом этапе. А потом сам увидел, что он привык командовать, как в армии, и дров наломал немало. В местном самоуправлении надо уметь найти подход к человеку, договариваться с людьми, убеждать их, слушать оппозицию, слушать порой и неприятные вещи. Повторюсь, чтобы стать профессионалом в муниципальном и государственном управлении, нужен опыт работы. Но что они думают, если пришел кто-то из бизнеса, то у него все получится? Я лично сомневаюсь. Управлять бизнесом, управлять производством – это не значит управлять муниципалитетом, быть главой города, района. Я уж не говорю об области. Когда Виктор Казаринов начинает рассуждать о том, чего не понимает, говорит «комсомольская работа и прочее-прочее», я понимаю, на кого он намекает. На Виктора Николаевича Павленко. Все знают, я комплименты не говорю, я могу не прячась все в глаза сказать. Но Павленко прошел хорошую школу, в том числе комсомольскую, организационную. Он начинал свою работу в системе местного самоуправления еще зампредом исполкома в Виноградовском районе. Он прошел большую школу государственного управления в аппарате полномочного представителя Президента РФ. Затем у Ефремова хорошую школу получил: там было чему поучиться.

– Сейчас много говорится о разделении политических и хозяйственных функций в местном самоуправлении…

– Ну нельзя вернуться вновь в советскую власть, в СССР. Давайте не забывать: когда были исполкомы, была другая экономика, другие были люди, иные общественные, социальные отношения и связи. Понимаете? А тут давайте вернем исполкомы, и сразу станет всем хорошо. Однако напомню, что над исполкомами были горкомы, райкомы партии и обком партии был, который жестко все конт-ролировал. И председатель исполкома был членом соответствующего комитета партии городского или областного уровня в обязательном порядке. И был политической фигурой. А с 1990 года все стали политическими фигурами. Я прямо сказал Виталию Сергеевичу Фортыгину: я назову тебе десятки глав муниципалитетов, которые нормально работали, были политиками и хозяйственниками. Почему ты говоришь, что это несовместимо? А то, что попадается среди нашего брата паршивая овца, это было и в советское время. Но если уж решили разделять функции, то давайте, ребята, танцевать до конца. Раз везде вводим сити-менеджеров, тогда почему бы, как пишет Александр Гречаный, не ввести «сити-губернатора»? А может, так и сделать? Пусть у нас губернатор будет иметь представительские функции, а делами займется председатель правительства, которого выберет областное Собрание. Эта идея не нова. Она была даже у нас воплощена.

– Сегодня нам приводят другие примеры – чаще всего Республику Мордовия. Даже делегацию депутатов туда направили за опытом работы…

– Но ведь те, кто туда ездил, не говорят всей правды. Либо видели только внешнюю сторону. А мне, когда я почитал отзывы нашей делегации, стало интересно: а как оно на самом деле. Почитал доступную информацию, а какими-то выводами со мной поделились некоторые члены нашей делегации. Конечно, они говорят, что там все хорошо, красиво, чисто. Но в конце 1990-х там ситуация сложилась почти как в Чечне, очень тяжелая. И Ельцин послал туда главу своей администрации Сергея Филатова, и там были поставлены сверху очень жесткие условия. Когда сейчас нам говорят, что они все предвидели, это вовсе не так. Ничего они не предвидели, их просто вынудили пойти по этому пути, иначе головы полетели бы. И поэтому, прежде всего с учетом национальных особенностей, там была выстроена вертикаль власти. И все наши депутаты, кто туда ездили, отмечают: роль представительных органов в Мордовии сведена к нулю. В том числе и республиканских. Как в советское время: депутаты пришли раз в год, бюджет приняли, руки подняли – и все, свободны, принимайте бабушек. А у нас депутаты уже привыкли к другой роли. Они ощущают себя органом власти, пусть и со всеми издержками, связанными с бизнес-интересами. Но все-таки Мордовия – это не тот пример, на который нужно ориентироваться. Наша система ничем не хуже.

– Получается, что депутаты, того не понимая, сами прокладывают себе путь к собственной катастрофе. Под благовидными предлогами и мнимой картиной поднятия роли депутатского корпуса губернатор двигает процесс как раз в обратном направлении?

– Так и есть. Иначе не поехали бы в Мордовию, если бы понимали суть инициатив губернатора, который решил раз и навсегда покончить и с депутатами и с мэрами…

Только чтобы галочку поставить

– Нам говорят, что с приходом сити-менеджера «тут будет город-сад»…

– Я на все смотрю мэрскими глазами, меня в этом не переделать. Когда Виктор Николаевич Павленко пришел и начал работать, появились позитивные изменения. Стало больше порядка, заработала система. Хотят они того или нет, но отрицать очевидное невозможно: город меняется к лучшему. А работы и недостатков всегда будет очень много. В одной из газет «политолог» пишет, что неэффективно используется городской бюджет, потому что дворовые территории в плохом состоянии. Мне смешно! И это говорит политолог. Говорил бы просто человек с улицы – я бы понял. Дело в том, что и до Виктора Николаевича, и после него работы и с дворовыми территориями, и с дорогами, с ЖКХ будет колоссально много. Специалисты знают, что все инженерные коммуникации проведены еще в советское время под дорогами, и это исправлять придется десятилетиями. И когда сегодня определенного рода пресса начинает писать откровенные пасквили о действующем мэре, это вызывает у меня возмущение, негодование и раздражение. И кстати, не только у меня. Это абсолютно, на мой взгляд, несправедливо. Но люди видят реальную работу мэра, потому два раза его и выбрали на этот пост. К такому результату отдельным политикам и руководителям, мнящим себя профессионалами, надо еще стремиться и стремиться.

– Но ведь говорят, что избранный глава работает только на выборы?

– Любой человек, когда осознанно идет на выборы, рассчитывает работать как минимум два срока. Поэтому он старается сделать все, чтобы люди его избрали. Следовательно, не просто говорить красивые слова, а сделать дела – выполнить то, что обещал. Так это нормально! Это стимулирует. И я не могу согласиться с Виталием Сергеевичем Фортыгиным, который считает, что это плохо. У нас такие примеры были в Вельском, Красноборском, Плесецком районах, когда главы по сроку отработали, а потом получили, пойдя на второй срок, по четыре-пять процентов голосов. Это был провал – люди их больше не пустили, ничем их они не смогли обмануть. А были такие достойные люди, как Валерий Мальчихин – 17 лет работал главой Коряжмы, Виктор Сивков в Няндоме, Валерий Харитонов в Плесецком районе, Александр Поликарпов в Онеге. Да они вытянули эти муниципалитеты. Именно потому, что были всенародно избранными главами.

– Опять же, можно услышать, что выборы способствуют приходу к власти неподготовленных людей?

– Это вопрос к партии «Единая Россия». В этом во многом виноваты ее функционеры. А потому что когда идут выборы в районах и поселениях, для них главное – выдвинуть члена партии, а кто он и что может – дело десятое. Я об этом многократно говорил, что же вы творите, вы кого ведете во власть? Только чтобы галочку поставить. О каком кадровом резерве при таком подходе может идти речь?

– Тогда зачем вообще все это затевается?

– Если говорить честно и откровенно, то ведь за два с половиной года у Игоря Анатольевича Орлова в области никаких глобальных прорывов вперед нет. Построить дом для ветеранов – это уровень муниципалитета. Вот построить мост через Северную Двину, рассекретить алмазы, начать строить магистральный газопровод до Архангельска – это масштабные стратегические вещи. А сегодня назовите мне хоть один такой проект, который нынешний губернатор осуществил. Что мы видим – лишь огромный дефицит бюджета, растут долги. Не решаются стратегические вопросы в лесной промышленности. Я не беру «вечные» вопросы ЖКХ. И это все, судя по всему, сподвигло губернатора прикрыть свои неумения надуманными реформами. Но ведь сначала нужно было создать из действующих глав городов и районов единую команду. Мы это проходили: у нас так было при Ефремове, мы были командой единомышленников. Но для того чтобы собрать всех вместе, разных совершенно людей, нужен определенный талант, искусство руководителя-профессионала. Я с Ефремовым год не мог сойтись, была сшибка двух характеров. Он был тоже руководитель непростой. Но ведь были рядом те, кто советовал идти на компромисс, находить общий язык. Слышать другие точки зрения. Это очень сложно. Талант так объединить людей, договориться с ними, он либо есть, либо его нет, либо дано, либо нет. Игорю Анатольевичу Орлову это не дано! Ему это не удалось с главами, не удалось выстроить отношения с крупным бизнесом. И когда в газете пишут, что губернатор не может ничего поделать с сельским главой, это просто вызывает улыбку. Если ты с такими знаниями, опытом, авторитетом не смог убедить сельского главу в Морже, так за что же ты берешься? Может поэтому за два с половиной года так и не удалось выработать внятную стратегию развития области, не говоря уже о каких-то прорывных достижениях. И наши «умные головушки» решили найти причину всех неудач в избранных главах. Хотя меня всегда учили: начни с себя, задумайся, может, у тебя что-то не в порядке или у твоих подчиненных. Но самомнение у них высокое, они профессионалы, лодки подводные строили! А в итоге сейчас построят "Титаник"! И считаю, что для себя они сформулировали так: «Во всем виноваты жители Архангельской области». Во-первых, на выборах не те баллотируются в главы, во-вторых, народ не тех выбирает. Что делать? Избирателей как жителей области поменять достаточно проблематично. А вот жителей лишить права избирать своих глав – это вполне возможно.

«Мы против, но денежек могут не дать»

– Но ведь везде говорится о всеобщей поддержке в районах отмены выборов, причем законопроект якобы поддерживают все избранные населением главы?

– Когда решение было принято, губернатор и его окружение начали элементарную ломку глав, депутатов как областных, так и муниципальных. Я общаюсь с ними: с кем-то работал, с кем-то просто дружеские отношения поддерживаю. Идет серьезная ломка муниципалов, буквально через колено. Могу сказать абсолютно точно. Я лично созванивался с 11 главами и интересовался, как они относятся к законопроекту. И только один сказал, что глав нужно назначать. Что говорят остальные: «Знаешь, Иваныч, мы-то против, но денежек могут не дать». То есть прямо говорят главам: либо-либо. А за ними ведь жители, им к зиме нужно районы готовить. У меня сложные отношения с мэром Котласа Андреем Бральниным. Но если у этого руководителя получается, вы зачем его ломаете через колено, не даете работать. Его уже ломали, и губернатор снова поехал «добивать». Мэру Архангельска Виктору Павленко буквально объявлена война. Конфликт с мэрией Архангельска приобрел безобразную форму. О мэре пишут в уничижительной форме даже на официальном сайте правительства области. И губернатор первый это начал. А ведь Виктора Николаевича Павленко избрали на второй срок, и есть элементарные вещи, через которые перешагивать нельзя. И в эту свару втягивают все больше людей. В эту минуту для Виктора Павленко очень важна опора среди своих, городских депутатов. Я могу их понять: человек слаб. И ломку им сейчас устраивают так же, как и главам районов. Люди начинают гнуться, думать о себе и о будущем. Главы других муниципалитетов, они против закона, но они молчат.

– В этой связи очень важна открытая и честная позиция губернатора?

– У меня сразу возникает вопрос: а Игорь Анатольевич профессионал в государственном и муниципальном управлении? Я убежден – нет! Абсолютно! Профессионалы так не поступают. Я работал с шестью губернаторами, включая его. Могу сравнивать. Я работал с председателем облисполкома Виктором Михайловичем Третьяковым, с Павлом Николаевичем Балакшиным, с Анатолием Антоновичем Ефремовым. Я вспоминаю эти годы как самые лучшие, и не потому, что я был моложе. У них было чему учиться. Они умели тебя слушать и слышать тебя и поговорить с тобой. Я никогда не забуду, как Виктор Михайлович Третьяков говорит мне: «Слушай, вот тут у тебя провальчик». Я со стыда горю. Или Анатолий Антонович Ефремов: «Посмотри, а у соседнего района в этом вопросе лучше». У меня сразу желание горы своротить. Я выходил оттуда не растоптанный, а окрыленный. У них у всех были конфликты с главами, но это не выносилось на публичность. У Ефремова был конфликт и с Александром Беляевым, мэром Северодвинска, и с Павлом Николаевичем Балакшиным, когда тот был мэром Архангельска. Но как профессионалы они не выносили это наружу. А тут читаю в газете: «Мэрии Архангельска я не доверяю... Этот глава такой-сякой, пьяница, не могу его снять». Да, Игорь Анатольевич, ты его можешь поощрить, можешь наградить грамотой, а снять не можешь. Снять могут только люди, как бы пафосно это ни звучало. Но именно об этом говорит Конституция России. Это местное самоуправление! Организуйте работу так, чтобы люди его убрали. Но организовать они этого не могут. Игорь Анатольевич ссылается на эмоции. Но ты же губернатор, ты эмоции попридержи. Это говорит о непрофессионализме. Или когда пишут: тот, кто против закона, – враг, дилетант или демагог. Но если я против, то кто я? Врагом назвать себя не могу, дилетантом тоже, да и демагогом тоже. Получается полемика в одни ворота.

– Но почему областное руководство заняло такую жесткую позицию? Закон будет такой и никаких вариантов?

– Прежде всего из-за конфликта с мэрией Архангельска. Но разве можно из-за одного муниципального образования, пусть и самого крупного, устраивать колоссальную ломку всей системы по всей области. Это говорит о вопиющем непрофессионализме. Порой мне кажется, что Игорь Анатольевич не доверяет не только главам, но и своим замам. Даже исполняющим обязанности оставляет то одного, то другого. Но если ты формируешь команду, то в основе лежит доверие. А ведь жители области замов в лицо не знают. Это тоже говорит о системных проблемах. Поэтому так важно для окружения губернатора сейчас сломать любое сопротивление – и в муниципалитетах и в облсобрании.

– Ваш прогноз: если закон вступит в силу без поправок, что ждет область?

– Меня очень беспокоит, что вводя эту систему и разрушая действующую, никто не прогнозирует, что же может произойти. Так или иначе, большинство в облсобрании закон поддержат. Задействуют фракцию «Единой России», партийную дисциплину. Но если бы у меня была возможность обратиться к депутатам, я бы им напомнил, что даже в армии преступный приказ военнослужащий может обжаловать. Здесь закон является разрушительным для области: ликвидируется действующая система управления, люди лишаются своего права формировать исполнительную власть. Принимать его в результате ломки и безголосой партийной дисциплины нельзя. Каждый депутат должен определиться самостоятельно. Конечно, закон будет вступать в силу в разных муниципалитетах в разное время, по мере истечения полномочий выбранных глав. Соответственно, стимула работать у них уже не будет, ведь придет сити-менеджер. Как будет происходить его назначение – отдельная тема. Мы не дети, все прекрасно понимаем, что будет строиться жесткая схема подчинения губернатору, что бы ни говорилось сейчас о комиссиях, представителях общественности и т.д. Но при этом на словах людям преподносят систему коллективной безответственности, где непонятно, кто будет отвечать за назначенного главу администрации. Допустим, нашли кандидата, утвердили его. Год-полтора он будет втягиваться в работу. Затем все неудачи будут покрываться сверху. Поскольку свои ошибки никто признавать не любит. При этом у различных групп влияния появится огромный соблазн назначать своего сити-менеджера. Никакой независимости назначенца в отличие от выборного мэра не будет. Они будут меняться как в калейдоскопе. Так или иначе, наступит провал, системный кризис. И я очень боюсь, что потом, спустя большой промежуток упущенного времени, нам придется все восстанавливать. Поэтому наиболее целесообразным представляется депутатам областного Собрания не принимать закон в этом виде, а дать возможность муниципалитетам самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.